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建筑起重机械安全法规体系的现状分析及改进措施

发布时间：2022/02/08

随着社会主义市场经济的不断深入，建筑机械化施工为保证工程质量，加快工程进度，降低工程投资等作出了巨大贡献，建筑起重机械同样被广泛应用到建筑工程和市政工程当中。但建筑起重机械属特种设备，危险性较大，直接关系到生命安全，是安全事故高发行业之一。近几年，国家相继出台相关法律法规遏止特种设备的事故发生，收到了明显成效。不难看出，健全有效的法律法规体系对防止建筑起重机械安全事故起到首要作用。针对当前建筑起重机械事故发生状况，亟待我们对建筑起重机械的法律、法规和规范标准体系进行系统研究，结合我国建筑起重机械安全技术法规和标准体系的实际情况，建立系统的、操作性强的、符合当前经济社会发展的建筑起重机械安全管理规范标准体系，以强化和规范相关部门对建筑起重机械的监督管理，使企业真正适应市场经济体制和国际形势的要求，最终使建筑起重机械安全管理工作走向法制化、规范化轨道。 
我国建筑起重机械法规现状
        目前，我国基本上建立了一整套法律、法规、规章、安全技术规范和标准体系，初步形成了“人大法律一行政法规一行政规章一安全技术规范—标准”五个层次的法规体系结构。
        第一层次：人大法律
        我国目前还没有专门针对建筑起重机械管理方面的法律，《特种设备安全法》正在制订之中。涉及的法律有：《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国节约能源法》。
        第二层次：行政法规
         主要有《建设工程安全生产管理条例》(国务院令第393号)、《特种设备安全监察条例》(国务院令第373号)涉及的行政法规还有《安全生产许可证条例》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》(国务院令第302号)、《生产安全事故报告和处理条例》(国务院令第493号)等。
        第三层次：行政规章
        行政规章泛指以建设部首长或地方行政首长“令”的形式颁布、行政管理性内容较突出的文件(如管理办法、规定)，如《建筑起重机械安全监督管理规定》(建设部令166号)。涉及的部门规章还有《建筑业企业资质管理规定》(建设部令第159号)、《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》、《建筑安全生产监督管理规定》等。
        第四层次：规范性文件和安全技术规范
        安全技术规范泛指经过规定的立项、编制、审定程序、由国务院建筑起重机械监督管理部门领导签署或授权签署，以住房和城乡建设部名义公布的管理性和技术性安全技术规范。规范性文件如〈建筑起重机械备案登记办法〉(建质[2008176号)、〈建筑施工特种作业人员管理规定〉(建质[2008]75号)、〈关于建筑施工特种作业人员考核工作的实施意见〉(建办质[2008]41号)、〈关于发布建设事业“十一五”推广应用和限制禁止使用技术(第一批)的公告〉(第659号)等。安全技术规范如《建筑施工安全检查标准》、《建筑施工临时用电安全技术规范》、〈建筑施工高处作业安全技术规范〉、〈龙门架及物料提升机安全技术规范〉、 〈建筑施工扣件式钢管脚手架安全技术规范〉、〈建筑施工门式钢管脚手架安全技术规范〉(简称“一标五规范”)；〈建筑施工企业安全生产评价标准〉、《建筑机械使用安全技术规程》、〈施工现场机械设备检查技术规程〉等。
         第五层次：相关的引用标准
        相关的引用标准是指一系列与建筑起重机械安全有关的经法规、规章或安全技术规范引用的国家标准和行业标准。标准一旦被安全技术规范所引用，具有与安全技术规范同等的效力，具有强制属性，并成为安全技术规范的组成部分。标准是建筑起重机械安全技术规范的技术基础，由标准化组织制定。目前，起重机械标准共有234项，其中国家标准83项、行业标准151项(具体内容略)。
目前体系存在的问题
        我国目前建筑起重机械的法规体系已经初步建立，并在不断完善，目前的体系在一定程度上改善了我国被动的建筑起重机械安全状况，但体系与发达国家还存在一定差距，还存在一些深层次的问题，内容也待于完善。
        在制度上缺少专门法律的支撑
        与国际上情况相比，我国的建筑起重机械法规体系中在法律层次上存在差距。鉴于建筑起重机械具有危险性的特点，国际上一些发达的国家对起重机械的管理均有专门的法律，而我国起重机械法规体系中到目前还未出台专门的法律。
        在法规层次上存在缺陷
      〈特种设备安全监察条例〉和〈建设工程安全生产管理条例〉的实施解决了新的管理体制和经济环境问题、明确了各方面的法律责任、确立了安全管理的基本制度。但是，也应该看到立法本身存在的缺陷。
        (1) 特种设备安全监察条例
        缺少以下方面的内容：一是对场内机动车辆安全监察的规定；二是对特种设备材料，尤其是承压元件材料的监察规定：三是对特种设备事故处理主体的明确规定；四是对特种设备有关保险(包括检验保险、安全责任保险等)的鼓励政策；五是对行政许可收费的规定；六是非法使用、擅自解封、伪造许可证书等违法行为的法律责任内容。
        (2)《建设工程安全生产管理条例》
        安全生产工作的方针不够完整，缺少以下几方面的内容：一是对“综合治理”特征的未全面体现；二是没有政府建筑安全生产监督管理的程序性规定(如巡查、抽查、动态监管、安全生产评价等这些手段都没有明确的程序性要求)；三是欠缺政府层面建筑安全生产监督管理机构(机构设置、工作职责、人员配置、资格要求、机构和人员的考核管理)的规定；四是对有关建筑安全中介机构如安全评价机构、检验检测机构和培训机构(包括法律地位、工作内容、成立条件)未做规定；五是偏重对施工过程和施工单位的监管，轻视对建筑活动其它过程和其它责任主体的规管(如建设单位和监理单位的安全职责应进一步强化，细化对有关内容的描述和规定)。
        部门规章还不够健全
        部门规章的滞后性成为当前的一个重要问题。 建设工程安全生产管理条例和 安全生产许可证条例虽然确立了建筑安全生产管理的最基本的制度，但对于许多制度相关部门没有出台具体的实施细则，可操作性不强。如建筑起重机械的定期检验、安装验收检验规程、检验周期和检验内容也没有及时公布。此外，〈特种设备安全监察条例〉和《建设工程安全生产管理条例》对建筑起重机械检验机构的资质要求的表述也不很一致。《特种设备安全监察条例》规定从事监督检验、定期检验、型式试验的特种设备检验机构应当经国务院特种设备安全监督管理部门核准。而《建设工程安全生产管理条例》对达到国家规定的起重机械检验检测周期的，规定必须经具有专业资质的检验检测机构检测。而对施工现场建筑起重机械的检验是否属于监督检验、定期检验、型式试验的范畴，建筑起重机械检验的计量认证资格是否可以对起重机械检验提出公正数据等等，这些问题的理解还不统一。以上两个条例2003年就已颁布，但至今对上述条款具体操作实施的部门规章也未出台，两个条例也有待修订。
      《建设工程安全生产管理条例》对未实行制造许可或生产许可证的产品提出了省级以上产品鉴定的要求，如打桩机械就属于这类产品，打桩机械配置许多起重装置，整机呈一高塔形结构，如何对这类产品进行有效的管理，也成为当务之急。对于高处作业吊篮也存在类似的问题。
      《建筑业企业资质管理规定》虽已出台，但与之配套的《起重设备安装工程专业承包企业资质等级标准》仍沿用建设部2001年颁布的《建筑业企业资质等级标准》，该标准已不能完全满足经济发展要求。
        一些在实践中证明有效的制度或规定仅仅停留在规范性文件的位置上，法律效力和权威性明显不足。如建设工程安全生产监督管理工作导则，应上升为部门规章《建设工程安全生产监督管理规定 。
安全技术规范不完善
       缺少事故分析导则和安全评价方法等方面的规定。
       事故的统计范围、事故分类与国外不一致。建筑起重机械安全技术规范及相关标准中并没有明确规定使用年限，使《特种设备安全监察条例》第30条无法完整地实施。建筑起重机械安全技术规范存在较大缺口，如〈建筑起重机械报废规程〉，〈建筑安装工程安全技术规程》颁布已经将近三十年，建筑工程安全技术有了较大发展，但是至今仍在执行；〈建筑施工安全检查标准〉也需要进一步的修改、完善。现有的安全技术规范较为分散，缺少系统性。
        规章及规范修订机制尚不适应
        由于缺少一个及时有效的规章规范修订机制。有关法律法规配套规章制定缓慢、系统性不强。使规章及安全技术规范中存在的缺憾不能够及时得到补遗和修正。特种设备安全监察条例和 建设工程安全生产管理条例 实施已近4年，需适时修改完善。
        规范标准体系不够完整
        与国际标准和国外先进国家的标准相比，我国的起重机械规范标准体系尚不完整，标准之间存在不统一，不协调的现象，标准化工作与安全监管工作有脱节现象，没有形成一套完整的规范标准体系，而是由许多独立的规范和标准构成，每个规范和标准只能对应特定的技术问题，缺少整体性和系统性，往往出现不一致的情况。另外，我国起重机械标准在国际上的地位有待提升，影响有待扩大。
         法规体系构建的体系结构
         借鉴国外经验，结合我国起重机械安全技术法规和标准体系的实际情况。需建立“以法律法规为依据、以安全技术规范为主要内容、以技术标准为基础”的建筑起重机械安全管理法规标准体系。我国建筑起重机械法规体系的结构可以分成A、B、C、D、E等5个层次，各层次法规由A至E，文件的数量逐级增加，应呈金字塔状，由A至E，法律效力逐级降低。
        A层次：法律；B层次：行政法规；C层次：部门规章(如果仅针对有相应立法权限的地方，该层次还包括地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章)D层次：建筑起重机械安全技术规范和规范性文件：E层次：技术标准。
        构建的目标原则
       逐步建立并完善建筑起重机械安全管理法规标准体系，实现建筑起重机械依法监管。实现的目标特性是：反映市场经济的要求，促进资源优化配置的市场趋向；反映科学发展的要求，代表科技进步的水平；反映境内外统一的要求，与国际通行做法接轨。努力从法律制度上解决五个方面的问题：一是以法律为总纲，调整建筑起重机械安全各方面关系，明确各方面责任，解决安全管理工作法律地位问题；二是以条例为依据，解决安全监督制度的建立问题；三是以规章为管理要求解决安全监管工作程序问题；四是以安全技术观范为准则，解决建筑起重机械安全性能基本要求问题；五是以标准为基础，解决建筑起重机械安全技术基础支持问题。
         规章和安全技术规范的设立要考虑整体性和系统性，各规章和规范之问要协调一致，促进统一，形成完整的体系。部门规章突出综合性、通用性、管理性的办法、规定。
安全技术规范分为管理类规范和技术类规范：
        (1)管理类安全技术规范是指管理性、程序性内容为主的规定，主要包括有关的行政许可、检验核准、考核的程序规定等；
        (2)技术类安全技术规范是指技术性内容为主的规定，主要包括有关的安全技术检查规程、人员考核大纲等。
        安全技术规范制(修)定机制
         安全技术规范的制(修)订工作涉及面较广，专业技术性较强，工作量很大。应建立一个承担法规制定的研究、起草、解释、补遗和修正的机制，以减轻监督机构在立法、法规解释等方面的压力。因此，制(修)订工作要充分发挥技术机构、行业协会、标准化组织和安全技术
委员会专家的作用，按照开放立法的原则，充分考虑各方面意见，体现民主，引入安全技术规范的制修订竞争机制和审议过程民主决策机制，按照统一的规划制订安全技术规范，对已颁布的规范存在的缺失及时补遗和修正。
        将国际标准等同或修改转化为我国标准
        我国已经加入了WTO，为了减少技术性贸易壁垒和适应国际贸易的需要，提高我国起重机械产品质量和技术水平，应尽可能将国际标准等同或修改转化为我国标准。我国的起重机械标准体系尽管在今后相当长的一段时间内，仍将以产品标准为主但在产品标准中将增加安全、卫生、产品性能等方面的要求，使标准从生产型标准向贸易型标准过渡，以满足加入WIO后市场及贸易的需求；并目将逐渐增加安全、管理等方面的标准，使我国的起重机械标准尽可能与国际标准接轨。
几点建议
        统筹提出法规标准体系完善实施的计划
        充分考虑法规制度的历史和现状以及今后的发展趋势，客观地提出法规标准体系完善实施的方案，确定并公布规章及安全技术规范目录，提出安全技术规范的制修订计划并分步实施，以形成全覆盖的安全技术规范体系
        人大尽快出台 〈特种设备安全法〉
        人大尽快出台 〈特种设备安全法〉，对包括建筑起重机械在内的特种设备，为各级监管部门立法工作提供依据，使建筑起重机械安全生产监管真正走向法制化道路。
全面贯彻条例的同时。研究法规制度的进一步完善
        广泛征求群众意见的基础上，系统地开展 特种设备安全监察条例 和〈建设工程安全生产安全管理条例〉的有关条款和内容的补充、修订工作，进一步明确监管职责。法规是实践的总结，也需要在实践中予以完善。因此，在全面贯彻条例的同时，对执行中发现的问题进行研究，对条例未予明确、而在监管实践中亟待解决的事项进行探索，是非常必要的。
        健全与新条例配套的部门规章
        法规设定的基本制度需要配套的规章具体实施。部门规章在整个法规体系中占据着重要地位，我国的法规出台相对滞后，尤其是建筑起重机械的规章细则与条例实施有明显脱节现象。因此，建议有关部门进一步健全与条例配套的规章，凡涉及行政执法、行政处罚以及行政管理性内容的建筑起重机械安全监管规定、办法，均应以 “部门规章”的形式予以公布。对于已经有的、以规范性文

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